帝只好不断发展内廷势力，提拔身边人。三省的长官，尚书令也好，纳言也好，内史令也好，最初都是皇帝身边的随从。可是，到三省体制之下就不一样了。三省长官共同构成宰相集团，这就意味着，先有宰相机构，再有宰相个人。这样一来，突出的就不是宰相个人，而是整个宰相机构的权力。

把对个人的依赖转变为对机构的依赖，这有助于防止宰相专权。

第二，三省制还意味着决策和行政的分离。在三省体制之下，内史省和门下省是最高决策部门，主管诏令的起草和出台，但是不管执行；而尚书省是最高行政部门，主管诏令的执行，但是不管决策。这种决策权和行政权的分离，其实也是在分割宰相权力，同样有助于提高皇权。

第三，三省制还意味着决策的程序分工。任何一个诏令，都是在皇帝的领导下，经过宰相，也就是三省长官的集思广益而成。而且，在宰相形成基本意见后，还需要经过内史省起草、门下省审核和尚书省执行这三个步骤才能真正生效，这种程序分工其实就意味着决策的审慎化。这当然可以最大限度地避免拍脑门决定，也就减少了行政失误。

把这三个特点综合起来看，就会发现，三省六部制贯彻的是君主集权、宰相分权以及行政理性化这样一些基本原则，符合中国社会的发展方向，所以生命力特别旺盛，影响力一直到清朝，真可以说是为万世法了。

二、地方制度

中央官制理顺了，隋文帝做的第二件大事是改革地方制度。这次改革主要体现在两个方向。

第一，改革原来的州、郡、县三级行政体制，实行州、县两级制。

第二，改变高门大姓把持地方的局面，地方佐官由中央任命。

先看第一项措施。为什么改三级制为两级制？因为当时的地方行政区实在是太多了。举一个数字。西汉的时候，全国一共一百零三个郡，一千五