以往各地太守县令都由朝廷任命，刺史只有弹劾地方官员的权力，而没有罢黜官员的权力。如果发现某地太守县令有贪赃枉法的行为，刺史可以上奏朝廷，由皇帝和三公检验，才能对这位太守县令进行处置。

而黄巾之乱后，地方刺史的权力越来越大，中央监管力度变弱，很多州的刺史趁虚而入，接过了朝廷人事任免权。

有了这项权力，短短几年间，刺史就由原来的监察官变成了一州之地的长官。

到中平五年，也就是188年，刘焉干脆向汉灵帝建议把刺史改为州牧。

汉灵帝居然同意了这个荒唐的请求，这其中也不免有很多地方的刺史已经拥有了实质性的州牧权力，尾大不掉，干脆顺势而为的原因。